Roma, Palazzo della Consulta. Per la foto si ringrazia Acea e Corte costituzionale.

Formazione

Costituzione e pandemia

La rubrica online Principi attivi si apre con una riflessione di Daria de Pretis, giudice della Corte costituzionale

12 maggio 2020
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Daria de Pretis
di Daria de Pretis
Giudice della Corte costituzionale, professoressa ordinaria di Diritto amministrativo della Facoltà di Giurisprudenza dell’Ateneo, è stata rettrice dell’Università di Trento.

La nostra Costituzione, a differenza di altre, non contiene una regola generale per lo stato di necessità. Prevede lo “stato di guerra” e stabilisce che le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari. Ma questa disposizione (art. 78 Cost.) è di stretta interpretazione e si ritiene che non possa essere estesa ad altre situazioni di emergenza come epidemie, catastrofi naturali o situazioni eccezionali di altra natura.

I costituenti volutamente hanno evitato di prevedere un regime particolare per situazioni di necessità diverse dalla guerra. Nel 1947 era fresco il ricordo di Weimar [La Repubblica di Weimar è il regime politico instaurato in Germania nel 1919 dopo la fine della Prima Guerra Mondiale, ndr]. La sua Costituzione conteneva una norma, l’art. 48, sullo stato di necessità, che si ritiene abbia favorito la presa del potere da parte del partito Nazionalsocialista: era molto forte il timore che la previsione di poteri straordinari potesse favorire, come in quel caso, derive autoritarie. 

Già questa scelta della Costituzione esprime un’indicazione importante: una situazione di emergenza non comporta la sospensione delle regole costituzionali ordinarie, né di quelle poste a garanzia dei diritti fondamentali, né di quelle che riguardano l’organizzazione dei poteri pubblici: alle emergenze si fa fronte nel rispetto delle regole costituzionali ordinarie. 

Il sistema costituzionale offre gli strumenti necessari e sufficienti per fronteggiare anche le emergenze. A ben guardare la stessa situazione estrema della guerra è disciplinata nel rispetto del principio della democrazia parlamentare: è il Parlamento che conferisce i poteri al Governo, e ciò fa nel rispetto dei principi di legalità e di proporzionalità; i poteri che vengono conferiti sono “i poteri necessari”, non i pieni poteri. Dunque nella Costituzione è possibile trovare gli strumenti che consentono di affrontare le situazioni di necessità e di emergenza. 

Innanzi tutto vediamo che la Costituzione, dove disciplina le singole libertà, prevede per ciascuna come e a che condizioni essa può essere limitata per far fronte a situazioni particolari o per conciliarla con altri interessi costituzionali.

Prendiamo il diritto alla salute: già la sua definizione all’articolo 32 della Costituzione, come diritto fondamentale dell’individuo e come interesse della collettività, esprime l’idea che la sua tutela non è solo diretta a garantire la salute individuale, ma riguarda allo stesso tempo l’interesse collettivo. La salute non è solo un fatto personale, è un bene di interesse comune, di tutta la collettività. Per far convivere queste due prospettive, diritto individuale e interesse collettivo, la legge può imporre limiti alla stessa libertà di curarsi che spetta a ciascuno, per esempio può imporre trattamenti sanitari obbligatori, pensiamo ai vaccini o alla quarantena, come accade in questa pandemia.
L’articolo 32 contiene comunque una regola fondamentale: la legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana. Questo è il centro e il valore assoluto e non negoziabile della nostra Costituzione, la persona umana e la sua dignità.

La persona ha valore di per sé in quanto tale, senza distinzioni. Non importa se si tratta di un uomo, di una donna, di un cittadino, di uno straniero, di una persona sana o di una persona malata, di un giovane o di un vecchio: ogni persona è ugualmente protetta in quanto persona e nella sua dignità.

Anche altre libertà possono essere limitate con disposizioni di legge in determinati casi: pensiamo alla libertà di circolazione o di soggiorno (art. 16 Cost.), che può essere limitata per motivi di sanità e di sicurezza pubblica, oppure alla libertà di riunione (art. 17), che è garantita a tutti i cittadini ma può essere limitata per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

In generale è opportuno sottolineare che i diritti fondamentali non vivono da soli nella Costituzione, ma convivono, tutti insieme, a volte in maniera conflittuale. Pensiamo ai possibili conflitti fra salute e circolazione, fra lavoro e salute, fra lavoro e tutela della maternità. 

Il segreto di questa convivenza, non sempre facile, è il bilanciamento fra i diritti, in modo da evitare che uno di essi diventi, come ha spiegato la Corte costituzionale, “tiranno”, ossia prevalga in via assoluta, sopprimendo gli altri, e ponga così a repentaglio la tutela della persona al servizio della quale tutto l’insieme dei diritti fondamentali è pensato.

Anche sul versante dell’organizzazione dei poteri pubblici è possibile e doveroso far fronte all’emergenza usando le regole costituzionali ordinarie. 

Ogni studente di Giurisprudenza del primo anno sa che il Governo può, in casi straordinari di necessità e di urgenza, adottare sotto la sua responsabilità atti con forza di legge (art. 77 Cost.). Si tratta di una facoltà molto usata dall’esecutivo, qualche volta abusata, come ha stabilito la Corte costituzionale. In questo momento ci troviamo sicuramente di fronte a un’emergenza vera, a una situazione straordinaria di necessità e di urgenza che legittima il Governo ad assumere questi atti che, sottoposti immediatamente al Parlamento per la sua approvazione, decadono se non vengono convertiti in legge.

Un altro tema importante è quello della frammentazione delle competenze. La nostra è una Costituzione pluralista che prevede una distribuzione anche territoriale del potere, con autonomie regionali, provinciali e comunali. La frammentazione delle competenze è un elemento di complicazione quando si devono prendere decisioni rapide e coordinate su tutto il territorio nazionale. Ma anche a questo riguardo la Costituzione provvede, prevedendo meccanismi destinati a entrare in funzione in situazioni di emergenza. Per esempio l’articolo 120 stabilisce che il Governo può sostituirsi alle regioni e agli altri enti territoriali in caso di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica.

Le situazioni di emergenza pongono sotto stress il sistema, ma è molto importante, e corrisponde allo spirito della carta costituzionale, che esse vengano affrontate senza la sospensione dei meccanismi di tutela previsti dalla Costituzione e sempre nell’orizzonte del grande valore che la Costituzione stessa ha alla sua base che è quello della protezione della persona umana.

“Principi attivi/Active principles” è la rubrica online promossa dal Dipartimento Facoltà di Giurisprudenza dell’Ateneo. Si tratta di registrazioni video, brevi lezioni pensate per una platea studentesca ma accessibili a tutti, attraverso le quali - a cadenza settimanale - studiosi e studiose della Facoltà e ospiti stranieri forniranno alcune coordinate per orientarsi sui grandi temi giuridici e istituzionali che animano il contesto attuale. Si tratta di spunti, "principi attivi", per stimolare e coltivare la sensibilità collettiva e diffondere la consapevolezza dei tanti strumenti che l'interpretazione giuridica può offrire.
L’intervento della giudice Daria de Pretis ha aperto il ciclo con il tema Costituzione e pandemia. Altri temi trattati sono: Salute (Carlo Casonato); Unione europea (Luisa Antoniolli) National security and Covid-19 (Antonino Alì); Language (Elena Ioriatti); Privacy (Paolo Guarda). Video disponibili nella pagina dell’iniziativa


The Constitution and the pandemic
The online lecture series "Principi attivi/Active principles" opens with a reflection by Daria de Pretis, member of the Constitutional Court of Italy

by Daria de Pretis
The author is a Judge of the Constitutional Court of Italy. She is full professor of administrative law at the Faculty of Law of the University of Trento, and former Rector of the University.

Our Constitution, unlike others, does not provide a general rule for a "state of emergency". It provides for the "state of war", stipulating that the Parliament shall declare it and give the necessary powers to the Government. However, this provision (article 78 of the Constitution) must be interpreted in a strict sense and the general view is that it cannot be applied to other types of emergency situations like epidemics, natural disasters or other similar exceptional circumstances.

The founding fathers of the Italian Constitution deliberately abstained from providing a general regime for a situation of emergency other than war. When the Constitution was written, in 1947, the memory of the Weimar Republic [the state established in Germany in 1919 at the end of World War One] was still fresh. The Constitution of the Weimar Republic contained a provision, article 48, on the state of emergency, which may have helped the Nazi party to seize power; the authors of the Italian Constitution feared that a provision that allows to take on special powers could facilitate the rise of authoritarian regimes, as it occurred in that case. 

This choice reveals an important aspect of the Constitution: an emergency situation shall not lead to the suspension of ordinary constitutional rules. Neither provisions ensuring fundamental rights nor those governing the organization of public powers must be suspended: emergencies must be addressed in compliance with ordinary constitutional rules. 

The Constitutional system provides the necessary and sufficient means to face emergencies too. At a closer look, even the extreme situation of the war is governed in compliance with the principle of parliamentary democracy: it is up to the Parliament to empower the government. The Parliament does that within the principles of lawfulness and proportionality: the conferred powers are the "necessary powers" and not the "full powers". 

The Constitution therefore provides the instruments to address situations of necessity and urgency. 

First of all, where it regulates the different freedoms, the Constitution also describes how and under which conditions each single freedom can be limited to cope with particular situations or to reconcile it with other constitutional interests.

Consider the right to health as defined in article 32 of the Italian Constitution: health is safeguarded as a fundamental right of the individual and as a collective interest. Health is not only a personal matter, it is a matter of common concern, a collective good. For the individual right and the collective interest to coexist, the law may restrict the freedom itself to seek health care, for example through compulsory treatments, like vaccinations or quarantines, as has been the case during the pandemic.

Anyway, article 32 provides a fundamental rule: the law may not under any circumstances violate the limits imposed by respect for the human person. This is the core and the absolute and unconditional value of our Constitution: the human person and his or her dignity.

Human beings have a value in themselves, regardless of any differences. It does not matter if they are men or women, citizens or foreigners, healthy or sick, young or old: every person is equally protected as such and in his or her dignity.

Other freedoms can also be restricted by law in special cases: the freedom of movement and residence  (article 16 of the Constitution) can be restricted for reasons of health or security; the freedom of assembly (article 17 of the Constitution) is granted to all citizens but can be restricted for reason of security or public safety.

In general, we must remember that fundamental rights do not live alone in the Constitution, they are all living together and occasionally conflict with each other. For example, there can be conflicts between health and free movement, work and health, work and maternity protection. 

The secret for these rights to coexist is to find a balance, which is not always easy; as the Constitutional Court has explained, one right cannot prevail absolutely over other constitutional rights, because that would compromise the safeguard of the individual for which a full set of fundamental rights was designed.

In the organization of public powers, it is also possible and necessary to face emergencies using ordinary constitutional rules. 

All first-year law students know that the Government may, in case of necessity and urgency, adopt under its own responsibility a temporary measure having force of law (article 77 of the Constitution). The option is being used very often by the Government, sometime too often, as the Constitutional Court has ruled. In this moment we are in the middle of a true health emergency, a situation of necessity and urgency which authorises the Government to adopt these measures, which lose effect from the beginning if they are not transposed into law by the Parliament within sixty days.

Another fundamental issue is that of political fragmentation. Our pluralist Constitution provides for a territorial distribution of power, which is conferred to regional, provincial and municipal authorities. The fragmentation of competencies complicates things when it comes to ensuring a quick and coordinated response at national level. But in this regard too, the Constitution offers a solution, providing mechanisms to be activated in emergency situations. Article 120, for example, stipulates that the Government can act for a region or other local entity in case of grave danger for public safety and security.

Emergency situations challenge the system. However, it is of fundamental importance, and in the spirit of the Constitution, that they are addressed without suspending the provisions safeguarding the rights enshrined in the Constitution and always keeping its fundamental value, the protection of the human person, as a guiding principle.

“Principi attivi/Active principles” is an online lecture series developed by the Faculty of Law of UniTrento. In these weekly mini-lectures, designed for students but open to all, academics from the Faculty and special guests discuss legal and institutional matters to help viewers navigate through these challenging times. Short video recordings, "active principles", to stimulate a collective reflection and disseminate legal knowledge on a range of topics. 
Daria de Pretis, a judge of the Constitutional Court, opened the series with a lecture on the Constitution and the pandemic. Here are some of the topics that will be discussed: Health (Carlo Casonato); European Union (Luisa Antoniolli) National security and Covid-19 (Antonino Alì); Language (Elena Ioriatti); Privacy (Paolo Guarda). The videos as available on the relevant page. 

[Traduzione Paola Bonadiman]