Roma, Palazzo della Consulta. Per la foto si ringrazia Acea e Corte costituzionale.

Formazione

Costituzione e pandemia

La rubrica online Principi attivi si apre con una riflessione di Daria de Pretis, giudice della Corte costituzionale

12 maggio 2020
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di Daria de Pretis
Giudice della Corte costituzionale, professoressa ordinaria di Diritto amministrativo della Facoltà di Giurisprudenza dell’Ateneo, è stata rettrice dell’Università di Trento.

La nostra Costituzione, a differenza di altre, non contiene una regola generale per lo stato di necessità. Prevede lo “stato di guerra” e stabilisce che le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari. Ma questa disposizione (art. 78 Cost.) è di stretta interpretazione e si ritiene che non possa essere estesa ad altre situazioni di emergenza come epidemie, catastrofi naturali o situazioni eccezionali di altra natura.

I costituenti volutamente hanno evitato di prevedere un regime particolare per situazioni di necessità diverse dalla guerra. Nel 1947 era fresco il ricordo di Weimar [La Repubblica di Weimar è il regime politico instaurato in Germania nel 1919 dopo la fine della Prima Guerra Mondiale, ndr]. La sua Costituzione conteneva una norma, l’art. 48, sullo stato di necessità, che si ritiene abbia favorito la presa del potere da parte del partito Nazionalsocialista: era molto forte il timore che la previsione di poteri straordinari potesse favorire, come in quel caso, derive autoritarie. 

Già questa scelta della Costituzione esprime un’indicazione importante: una situazione di emergenza non comporta la sospensione delle regole costituzionali ordinarie, né di quelle poste a garanzia dei diritti fondamentali, né di quelle che riguardano l’organizzazione dei poteri pubblici: alle emergenze si fa fronte nel rispetto delle regole costituzionali ordinarie. 

Il sistema costituzionale offre gli strumenti necessari e sufficienti per fronteggiare anche le emergenze. A ben guardare la stessa situazione estrema della guerra è disciplinata nel rispetto del principio della democrazia parlamentare: è il Parlamento che conferisce i poteri al Governo, e ciò fa nel rispetto dei principi di legalità e di proporzionalità; i poteri che vengono conferiti sono “i poteri necessari”, non i pieni poteri. Dunque nella Costituzione è possibile trovare gli strumenti che consentono di affrontare le situazioni di necessità e di emergenza. 

Innanzi tutto vediamo che la Costituzione, dove disciplina le singole libertà, prevede per ciascuna come e a che condizioni essa può essere limitata per far fronte a situazioni particolari o per conciliarla con altri interessi costituzionali.

Prendiamo il diritto alla salute: già la sua definizione all’articolo 32 della Costituzione, come diritto fondamentale dell’individuo e come interesse della collettività, esprime l’idea che la sua tutela non è solo diretta a garantire la salute individuale, ma riguarda allo stesso tempo l’interesse collettivo. La salute non è solo un fatto personale, è un bene di interesse comune, di tutta la collettività. Per far convivere queste due prospettive, diritto individuale e interesse collettivo, la legge può imporre limiti alla stessa libertà di curarsi che spetta a ciascuno, per esempio può imporre trattamenti sanitari obbligatori, pensiamo ai vaccini o alla quarantena, come accade in questa pandemia.
L’articolo 32 contiene comunque una regola fondamentale: la legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana. Questo è il centro e il valore assoluto e non negoziabile della nostra Costituzione, la persona umana e la sua dignità.

La persona ha valore di per sé in quanto tale, senza distinzioni. Non importa se si tratta di un uomo, di una donna, di un cittadino, di uno straniero, di una persona sana o di una persona malata, di un giovane o di un vecchio: ogni persona è ugualmente protetta in quanto persona e nella sua dignità.

Anche altre libertà possono essere limitate con disposizioni di legge in determinati casi: pensiamo alla libertà di circolazione o di soggiorno (art. 16 Cost.), che può essere limitata per motivi di sanità e di sicurezza pubblica, oppure alla libertà di riunione (art. 17), che è garantita a tutti i cittadini ma può essere limitata per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

In generale è opportuno sottolineare che i diritti fondamentali non vivono da soli nella Costituzione, ma convivono, tutti insieme, a volte in maniera conflittuale. Pensiamo ai possibili conflitti fra salute e circolazione, fra lavoro e salute, fra lavoro e tutela della maternità. 

Il segreto di questa convivenza, non sempre facile, è il bilanciamento fra i diritti, in modo da evitare che uno di essi diventi, come ha spiegato la Corte costituzionale, “tiranno”, ossia prevalga in via assoluta, sopprimendo gli altri, e ponga così a repentaglio la tutela della persona al servizio della quale tutto l’insieme dei diritti fondamentali è pensato.

Anche sul versante dell’organizzazione dei poteri pubblici è possibile e doveroso far fronte all’emergenza usando le regole costituzionali ordinarie. 

Ogni studente di Giurisprudenza del primo anno sa che il Governo può, in casi straordinari di necessità e di urgenza, adottare sotto la sua responsabilità atti con forza di legge (art. 77 Cost.). Si tratta di una facoltà molto usata dall’esecutivo, qualche volta abusata, come ha stabilito la Corte costituzionale. In questo momento ci troviamo sicuramente di fronte a un’emergenza vera, a una situazione straordinaria di necessità e di urgenza che legittima il Governo ad assumere questi atti che, sottoposti immediatamente al Parlamento per la sua approvazione, decadono se non vengono convertiti in legge.

Un altro tema importante è quello della frammentazione delle competenze. La nostra è una Costituzione pluralista che prevede una distribuzione anche territoriale del potere, con autonomie regionali, provinciali e comunali. La frammentazione delle competenze è un elemento di complicazione quando si devono prendere decisioni rapide e coordinate su tutto il territorio nazionale. Ma anche a questo riguardo la Costituzione provvede, prevedendo meccanismi destinati a entrare in funzione in situazioni di emergenza. Per esempio l’articolo 120 stabilisce che il Governo può sostituirsi alle regioni e agli altri enti territoriali in caso di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica.

Le situazioni di emergenza pongono sotto stress il sistema, ma è molto importante, e corrisponde allo spirito della carta costituzionale, che esse vengano affrontate senza la sospensione dei meccanismi di tutela previsti dalla Costituzione e sempre nell’orizzonte del grande valore che la Costituzione stessa ha alla sua base che è quello della protezione della persona umana.

“Principi attivi/Active principles” è la rubrica online promossa dal Dipartimento Facoltà di Giurisprudenza dell’Ateneo. Si tratta di registrazioni video, brevi lezioni pensate per una platea studentesca ma accessibili a tutti, attraverso le quali - a cadenza settimanale - studiosi e studiose della Facoltà e ospiti stranieri forniranno alcune coordinate per orientarsi sui grandi temi giuridici e istituzionali che animano il contesto attuale. Si tratta di spunti, "principi attivi", per stimolare e coltivare la sensibilità collettiva e diffondere la consapevolezza dei tanti strumenti che l'interpretazione giuridica può offrire.
L’intervento della giudice Daria de Pretis ha aperto il ciclo con il tema Costituzione e pandemia. Altri temi trattati sono: Salute (Carlo Casonato); Unione europea (Luisa Antoniolli) National security and Covid-19 (Antonino Alì); Language (Elena Ioriatti); Privacy (Paolo Guarda). Video disponibili nella pagina dell’iniziativa