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Internazionale

THE UNION’S INSTITUTIONAL AND CONSTITUTIONAL TRANSFORMATIONS

The subject was discussed at the 8th Pan-European Conference on the European Union

21 luglio 2016
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Simona Piattoni
di Simona Piattoni
Professor at the Department of Sociology and Social Research, University of Trento.

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The European Union is going through testing times, to which it is replying with a mix of responses that blur its image in the eyes of citizens. While the single market is still governed by the Community method – where the European Parliament legislates on a par with the Council and grants full supervision to the European Court of Justice – the Economic and Monetary Union and the Common Security and Defense Policy are fundamentally regulated by agreements among member States. So far, it would appear that the usual distinction between “low politics” (economic and social matters that can be jointly regulated) and “high politics” (matters having to do with the fundamental functions of the sovereign state, which are regulated intergovernmentally) still determines this dual decision-making mode. However, even within the realm of high politics, we are witnessing an increasing differentiation. The intensification of the intergovernmental method  that has characterized the handling of the crises – in the plural, indicating the financial and economic crisis, the Lybian, Sirian and Ukranian crises, and the refugee crisis – has been accompanied by significant institutional innovations particularly in the realm of economic and monetary policy (the Eurogroup within the Council, the Euro Summits within the European Council), while matters of foreign policy are still handled exclusively by national ministers of Foreign Affairs and heads of state and government with the help of the High Representative and the President of the Commission.

These institutional innovations have led some scholars to talk about a “dual constitution” which supposedly lies at the core of the Union; others about a new, more “deliberative intergovernmentalism”; others still of a series of intergovernmental decisions described as “failing forward”, that is, emergency measures innovating institutionally in some areas of EU competence, which then determined new emergencies which triggered additional measures in recursive cycles of ad hoc and insufficient responses. The question that animates the debate at the moment is in which direction this complex institutional architecture will and should evolve, also in response to the increasing disaffection and, by now, open rejection of EU monetary, budgetary and refugee management policies – just to name three issues which have made the headlines lately – if not of the EU in its entirety. Looming over all these issues is the question whether the EU is democratic, to which increasing numbers of EU citizens are answering negatively, with consequences that are apparent to all (see Brexit). 

The future shape of the Union is what everyone is discussing these days. The answers differ, of course. The official position of EU institutions is criticized by some as being “too much of the same” (integration “by stealth” and progress towards a European federation) and by others as being completely out of touch with public opinion, which is now claiming back increasing shares of national sovereignty. How fickle these simple answers are, is apparent to everyone. The more fundamental question – the question with which the current generation of EU scholars has to grapple – is rather how to reform the Union so as to reconcile its functioning with a notion of democracy apt for our times, remembering that democracy is not a static concept but that its shape and functioning, and the expectations it generates amongst citizens, have changed in time following major social, economic and geopolitical transformations. Today’s challenge is to redefine democracy for highly interconnected contexts like the European Union, in which sovereignty must necessarily be shared and responsible.

 


LE TRASFORMAZIONI ISTITUZIONALI E COSTITUZIONALI DELL’UNIONE
Se n’è parlato alla 8th Pan-European Conference on the European Union

L’Unione europea sta attraversando momenti difficili, ai quali reagisce con una serie di risposte che confondono la sua immagine agli occhi dei cittadini. Mentre il mercato unico è ancora governato dal metodo comunitario – che vede il Parlamento europeo codecidere con il Consiglio e attribuisce piena autorità di supervisione alla Corte europea di giustizia – l’unione economica e monetaria e la politica di sicurezza e difesa comune sono fondamentalmente delegate ad accordi fra Stati membri. Fin qui, potrebbe sembrare che la consueta distinzione “politica bassa” (le questioni economiche e sociali che possono essere regolate congiuntamente) e “politica alta” (le questioni legate ai compiti fondamentali dello stato sovrano che sono regolate intergovernativamente) determini ancora questo diverso modo decisionale. Tuttavia, anche nell’ambito della politica alta assistiamo a una crescente differenziazione. L’intensificazione del metodo intergovernativo che ha caratterizzato la gestione delle crisi – al plurale, e cioè la crisi economica e finanziaria, le crisi libica, siriana e ucraina, e la crisi dei rifugiati – è stata accompagnata da significative innovazioni istituzionali specialmente nell’ambito della politica economica e monetaria (l’Eurogruppo all’interno del Consiglio, gli Euro Summit all’interno del Consiglio europeo), mentre le questioni estere sono ancora gestite esclusivamente dai ministri degli esteri nazionali e dai capi di Stato e di Governo con l’aiuto dell’alto rappresentante e del presidente della Commissione.

Queste innovazioni istituzionali hanno indotto alcuni studiosi a parlare di una “doppia costituzione” che sarebbe alla base dell’Unione; altri di un nuovo “intergovernativismo deliberativo”; altri ancora di una serie di decisioni intergovernative descritte come “fallimenti in avanti”, cioè , come decisioni emergenziali che hanno innovato istituzionalmente alcune aree di competenza dell’Ue, che hanno poi determinato altre emergenze e quindi sollecitato nuove decisioni in cicli ripetuti di risposte ad hoc e insufficienti. La domanda che anima il dibattito al momento è “In quale direzione evolverà, o dovrebbe evolvere, questa complessa architettura istituzionale”, anche in risposta alla crescente disaffezione e, ormai, aperta ostilità alle politiche europee in ambito di politica monetaria, di bilancio e dei rifugiati – per citarne solo tre questioni che hanno dominato le cronache recentemente – se non all’Unione europea nel suo complesso. Incombe su tutti questi argomenti l’interrogativo se l’Unione europea sia democratica o meno, domanda alla quale un numero crescente di cittadini europei sta rispondendo negativamente con conseguenze che sono sotto gli occhi di tutti (vedi Brexit). 

Che forma avrà l’Unione in futuro è ciò su cui tutti si interrogano in questi giorni. Le risposte, ovviamente, sono diverse. La posizione ufficiale delle istituzioni europee è criticata da alcuni per essere troppo simile a quanto già visto (integrazione compiuta “all’insaputa” dei cittadini e progressione verso uno Stato federale europeo) mentre è criticata da altri per essere del tutto in controtendenza con l’opinione pubblica che sembra invece reclamare la restituzione di quote crescenti di sovranità nazionale. Quanto inadeguate siano entrambe queste risposte è evidente a tutti. La questione più importante– con cui la presente generazione di studiosi deve misurarsi – è piuttosto come riformare l’Unione in modo da riconciliare il suo funzionamento con una nozione di democrazia adatta ai nostri tempi, ricordando che quello di democrazia non è un concetto statico ma che la sua forma e il suo funzionamento, e le aspettative che essa genera nei cittadini, sono cambiati nel corso del tempo in seguito a significative trasformazioni sociali, economiche e geopolitiche. La sfida attuale è ridefinire la democrazia per contesti altamente interconnessi come l’Unione europea nella quale la sovranità deve essere necessariamente condivisa e responsabile.