Tra le gravi conseguenze dell’invasione dell’Ucraina da parte della Federazione Russa vi è l’esodo di civili più massiccio e rapido dalla Seconda guerra mondiale. Secondo i dati forniti dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR), si stima che a 6,5 milioni di sfollati interni si aggiungerebbero oltre 4 milioni di persone che, dal 24 febbraio, giorno dell’avvio dell’offensiva, hanno lasciato il Paese, dirette principalmente verso gli Stati limitrofi dell’Unione europea. Si tratta di cifre impressionanti e destinate a crescere. Per mettere nella giusta prospettiva gli avvenimenti di queste settimane, è opportuno ricordare i numeri che hanno caratterizzato la cosiddetta “crisi dei migranti via mare” di alcuni anni fa. Il periodo compreso tra il 2013 e il 2016 è stato quello che ha rappresentato il picco del flusso di arrivi attraverso il Mediterraneo centrale. In tale occasione, sempre secondo l'UNHCR, erano giunti nei Paesi alla frontiera europea meridionale complessivamente 1,63 milioni di persone.
Sarebbe inesatto comparare due fenomeni migratori così diversi per prossimità geografica, composizione, tempistiche e cause. Nel caso in questione, ci troviamo, infatti, di fronte a un conflitto scoppiato improvvisamente subito al di là dei confini dell’Unione europea. Tuttavia, il confronto con la crisi di alcuni anni fa è utile a evidenziare come all’arrivo di milioni di individui dall’Ucraina le istituzioni europee abbiano reagito, quantomeno a prima vista, in modo completamente diverso dalle linee d’intervento sperimentate su altri fronti migratori.
Le misure securitarie e restrittive introdotte in precedenza oggi non risultano percorribili. Le prime strategie intraprese paiono dettate da un approccio inedito, votato all’accoglienza e alla solidarietà. In questo senso, è particolarmente significativa la decisione di attivare la direttiva 2001/55/CE sulla “protezione temporanea” per la prima volta dalla sua adozione ormai 21 anni fa. Nella riunione del Consiglio dell’Unione europea dello scorso 3 marzo, infatti, i Ministri degli Interni dei 27 Stati membri hanno votato all’unanimità a favore di questo provvedimento.
Sul piano generale, si tratta di uno strumento di emergenza, che opera in caso di afflusso massiccio di individui da Paesi non membri dell’Unione europea in cui non sia possibile fare ritorno. In virtù del suo carattere flessibile, esso prevede la concessione di una forma di protezione immediata e limitata nel tempo, evitando, al contempo, il malfunzionamento, o nel peggiore dei casi il collasso, dei sistemi d’asilo nazionali. La concessione della protezione temporanea implica il riconoscimento di una serie di diritti in relazione, tra l’altro, ai permessi di soggiorno accordati ai beneficiari, all’accesso al lavoro, all’alloggio, all’istruzione per i minori, al ricongiungimento familiare.
In questo caso, la protezione temporanea si applica alle cittadine e ai cittadini ucraini residenti in Ucraina prima del 24 febbraio 2022 e ai cittadini di Stati terzi o apolidi che beneficiavano della protezione internazionale o di protezione equivalente in Ucraina prima di tale data. Tale forma di tutela è estesa anche ai loro familiari e ai cittadini di Paesi terzi o apolidi che soggiornavano legalmente in Ucraina sulla base di un permesso di soggiorno permanente. La durata della protezione temporanea è fissata al massimo per un anno a partire, retroattivamente, dal 24 febbraio 2022. Tale termine può essere prorogato, in via ordinaria, di un anno, in due tranche da sei mesi l’una, e, in via straordinaria, di un ulteriore anno, su richiesta della Commissione europea. La protezione, tuttavia, può anche cessare in qualsiasi momento tramite decisione del Consiglio, valutata la possibilità di un ritorno sicuro e stabile in Ucraina.
Un'ulteriore questione connessa alla protezione temporanea è quella della predisposizione di un meccanismo di solidarietà interna per la redistribuzione dei beneficiari di questa forma di tutela tra gli Stati membri. Si tratta di un aspetto che segnerebbe l’effettivo superamento della linea seguita dall’Unione europea dal 2013 a oggi. Questo infatti è lo scoglio su cui si è sempre scontrato ogni tentativo di soluzione europea alle questioni migratorie. Per quanto riguarda l’esodo dall’Ucraina, lo scorso 28 marzo la Commissione europea ha presentato un piano in dieci punti per garantire un maggiore coordinamento per l’accoglienza delle persone in fuga. Il piano si limita, però, a mappare la capacità di accoglienza per incrociare le “offerte” degli Stati membri che possono fornire aiuto con quelle degli Stati che ne hanno bisogno, senza tuttavia prevedere alcuna forma di redistribuzione. È comunque significativo che, all’indomani dell’invasione dell’Ucraina, gli Stati membri dell’Unione europea abbiano quantomeno discusso di un sistema su base volontaria, se non addirittura di un meccanismo di quote nazionali.
L’imponente fuga di civili dall’Ucraina sembra avere spinto l’Unione europea ad adottare misure impensabili fino a pochi mesi fa, come nel caso dell’attivazione della direttiva sulla protezione temporanea. Rispetto ad altri interventi, invece, sembra avere prevalso ancora una volta la diversità di visioni tra gli Stati. Solo il futuro saprà rivelare se i tempi siano finalmente maturi per tentare di aprire la strada a una nuova visione delle politiche migratorie europee, specialmente nel caso in cui esse riguardino persone in fuga da regimi e situazioni di conflitto cruente e drammatiche.
The EU stands in solidarity with Ukraine as tens of thousands of people are fleeing the war
by Francesca Mussi
One of the most serious consequences of the Russian invasion of Ukraine is the massive and fastest growing exodus of civilians since World War 2. Based on data provided by the UN High Commissariat for Refugees (UNHCR), in addition to 6.5 million displaced people within Ukraine, 4 million people have fled the country since the Russian attack began on 24 February, mostly to neighbouring EU states. These numbers are impressive and bound to grow. To give some perspective to recent events, let’s go back to the numbers of the Mediterranean sea migrant crisis of a few years ago. The number of migrants arriving to Europe through the central Mediterranean sea peaked between 2013 and 2016. Based on the UNHCR, in those years 1.63 million people reached the southern frontier of the EU.
Comparing two migratory phenomena that are so different in terms of geographical proximity, composition, timing and causes would not be fair since, in the case at issue, we are dealing with a conflict that broke out unexpectedly just outside the borders of the European Union. The comparison however is useful to underline how the European institutions, faced with the arrival of millions of people from Ukraine, reacted for the first time (at least at first sight) in a totally different way compared with the strategies adopted in other migration crises.
The security and restrictive measures implemented in the past are not helpful today. It seems that the strategies adopted so far stem from a new approach, grounded in solidarity and for the reception of refugees. In this context it is all the more significant that, for the first time since its adoption 21 years ago, the members of the EU agreed to activate Council Directive 2001/55/EC on temporary protection. In the Justice and Home affairs Council of 3 March, in fact, the ministers of the Interior of the 27 Member States unanimously agreed to launch the temporary protection mechanism.
The latter is, in sum, an emergency mechanism that offers greater flexibility where there is a mass influx of displaced persons from non-EU states who are not in a position to return to their country of origin. Refugees receive immediate protection for a limited time. The mechanism also makes it possible to avoid disruptions in the operation of national asylum systems or their collapse. Temporary protection comes with a number of rights concerning, among other things, residence permits for the beneficiaries, work permits, housing, education for minors, family reunification.
In this case, temporary protection is given to Ukrainian citizens who were residing in Ukraine as of 24 February 2022 and to nationals of third states and stateless individuals who were under international protection or equivalent in Ukraine before that date. The instrument also covers the family members of the individuals enjoying temporary protection and nationals of third states and stateless individuals who were legally residing in Ukraine under a permanent residence permit. The duration of temporary protection is one year from 24 February 2022. The protection can be automatically extended for one year by six-months periods and, exceptionally, on a proposal from the Commission, by up to one year. Temporary protection, however, can also be terminated at any time by decision of the Council, if it deems that the situation allows for the safe and durable return of the refugees.
Member States are also discussing a solidarity mechanism to redistribute the beneficiaries of temporary protection within the EU. This would be a significant step forward from the policies implemented by the European Union since 2013, because the relocation of migrants has always been an obstacle to a united approach to migration within the EU. As regards the influx of people from Ukraine, on 28 March the European Commission presented a ten-point joint action plan for stronger European coordination on welcoming people fleeing the war. The plan, however, only monitors the reception capacity of Member States to match the offers of those Member States that can provide help to those that need support, with no redistribution measures. In any case, considerable progress has been made given that just days after the invasion of Ukraine, the Member States of the European Union have at least discussed a voluntary reception system, even if it is not a proper migration quota system.
It seems that the mass of civilians fleeing Ukraine pushed the European Union to adopt measures that it would have never taken a few months ago, as is the case with the decision to activate the directive on temporary protection. But as concerns the distribution of migrants, it seems that Member States have not been able to find common ground. The future will tell if the time is ripe to open the way to a new vision for EU migration policies, focused in particular on people who are fleeing from conflicts and authoritarian regimes.
[Traduzione di Paola Bonadiman]