Nei due mesi trascorsi dall’invasione dell’Ucraina da parte della Federazione Russa (d’ora in poi, FR) sono state sollevate critiche all’ONU per la sua supposta impotenza e qualcuno si chiede se non si tratti di una sconfitta delle Nazioni Unite o addirittura di una sconfitta del diritto internazionale. Lo stesso Presidente dell’Ucraina, Volodymyr Zelensky, parlando in Consiglio di sicurezza lo scorso 5 aprile, ha sostenuto che se il Consiglio non è in condizione di agire in circostanze come queste non ha senso che esista. Ma davvero l’ONU non ha fatto nulla o è la vera sconfitta per quanto sta avvenendo in Ucraina, insieme al diritto internazionale?
Prima di provare a rispondere a questa domanda, sottolineiamo che alla radice di questo conflitto nel cuore dell’Europa c’è un atto di aggressione, qualificato da Putin come “operazione militare speciale”. Ricordiamo inoltre che tra i principi fondamentali dell’ONU c’è il divieto dell’uso della forza armata contro gli Stati membri, con eventuali deroghe soltanto per legittima difesa oppure su autorizzazione del Consiglio di sicurezza.
Fin dall’inizio del conflitto l’ONU ha tentato di intervenire chiedendo l’immediato cessate il fuoco e il ritiro delle truppe russe. Il Consiglio di sicurezza è stato paralizzato dal veto della FR. La stessa bozza di risoluzione bocciata in Consiglio è stata adottata, mutatis mutandis, il 2 marzo dall’Assemblea generale, con 141 voti a favore, 5 contrari (oltre a Federazione Russa e Bielorussia, Siria, Eritrea e Corea del nord) e 35 astensioni. Anche se si tratta di un atto non vincolante, la risoluzione dell’Assemblea generale ha un grande rilievo politico; una nuova risoluzione sugli aiuti umanitari per la popolazione ucraina vittima del conflitto è stata adottata dall’Assemblea generale a un mese dall’inizio dell’aggressione, con esito analogo.
Se quanto avvenuto a New York ha avuto una certa eco mediatica, si registrano altre importanti reazioni da parte del sistema ONU. Il Consiglio dei diritti umani ha istituito una commissione d’inchiesta su eventuali crimini internazionali in Ucraina, prima che l’Assemblea generale decidesse l’espulsione della FR dal Consiglio. La Corte internazionale di giustizia ha ordinato misure provvisorie e tra queste la cessazione delle ostilità. Per non parlare dell’enorme impegno dell’Alto Commissariato per i rifugiati che ha dovuto e deve fare fronte a un esodo di popolazione dall’area della guerra senza precedenti per rapidità e ampiezza.
Guardando al di fuori delle Nazioni Unite e pensando agli strumenti e istituzioni del diritto internazionale, subito dopo l’inizio del conflitto quarantuno Stati parte dello Statuto di Roma della Corte penale internazionale hanno chiesto al Procuratore d’avviare un’indagine sui crimini internazionali commessi in Ucraina. Ma anche altre istanze internazionali si sono attivate per sanzionare l’aggressione. Così, dopo una serie di complesse vicende procedurali, il Consiglio d’Europa ha espulso la FR, con la grave conseguenza che dal prossimo settembre circa 150 milioni di persone non avranno alcuna tutela giurisdizionale a livello internazionale. L’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE) ha attivato una missione di esperti, conformemente a un Meccanismo per la tutela dei diritti umani, e il rapporto ha accertato la violazione di diritti umani e del diritto internazionale umanitario e la commissione di crimini di guerra e di crimini contro l’umanità in Ucraina.
In relazione agli strumenti di tipo giuridico introdotti dopo l’aggressione della FR, non possono essere ignorate le pesanti sanzioni economiche e diplomatiche, adottate da diversi Stati e dall’Unione europea.
Quanto qui ricordato potrebbe in realtà costituire una prima risposta alla domanda che ci si poneva all’inizio, e cioè a cosa serva l’ONU e a cosa serva il diritto internazionale. Non si può che registrare la convinta reazione dell’ONU e della stragrande maggioranza degli Stati membri della comunità internazionale che proprio sulla base del diritto internazionale e degli strumenti previsti dalla Carta dell’ONU hanno assunto una posizione contraria all’aggressione.
Ma la domanda potrebbe essere ampliata fino a chiedersi a cosa sia servita finora l’ONU, e che ruolo abbia in essa il diritto internazionale. Ci limitiamo a ricordare che da 76 anni le Nazioni Unite sono il punto di riferimento della comunità internazionale, la sede in cui gli Stati s’incontrano e, assai spesso, risolvono i loro conflitti d’interessi e a volte anche le loro controversie. L’ONU è il luogo in cui, sulla base della Carta di San Francisco, si sono sviluppati principi e valori che hanno governato i rapporti tra gli Stati nel senso del multilateralismo e della solidarietà internazionale, pur nel rispetto delle differenze e delle diversità tra Stati e popoli. Lo straordinario “reticolo normativo” creato su spinta dell’ONU e degli Stati membri in nome della “rule of law”, e di un ordine mondiale basato sul diritto internazionale e su principi e valori condivisi piuttosto che sul “diritto” della forza è stato il vero valore aggiunto del sistema onusiano.
Non c’è dubbio tuttavia che, soprattutto nell’ultimo quarto di secolo qualcosa si sia inceppato, in primo luogo perché sempre più frequenti sono state le violazioni del sistema, soprattutto da parte di alcune Grandi Potenze, a occidente come ad oriente, con conseguente graduale deterioramento del sistema stesso e della fiducia reciproca.
Non è da escludere che occorra apportare modifiche al sistema di sicurezza collettiva, e in questo contesto la guerra in Ucraina ha fornito argomenti importanti in relazione alla paralisi del sistema, soprattutto qualora uno dei membri permanenti del Consiglio di sicurezza sia coinvolto in una controversia o, addirittura, aggredisca uno Stato limitrofo. Da trent’anni si parla di eventuali riforme del Consiglio. È chiaro che qualsiasi processo di riforma può avere luogo soltanto in un clima di rispetto e di fiducia tra gli Stati, e soprattutto tra le Grandi Potenze che appaiono agli altri membri dell’ONU come i “privilegiati” dal momento che detengono il potere di veto. Tenendo bene a mente le responsabilità emerse dall’aggressione della FR, occorrerebbe prendere spunto dalla gravissima crisi ucraina per mettere sia le Grandi Potenze sia gli altri Stati membri dell’ONU, ma soprattutto le prime, di fronte alle loro responsabilità che, in realtà, avrebbero dovuto essere tenute da loro ben presenti – proprio alla luce della Carta e del diritto internazionale - prima dello scoppio del conflitto.
È proprio di queste ore la notizia che l’Assemblea generale ha adottato il 26 aprile per consensus una risoluzione che prevede che nel caso in cui venga esercitato il potere di veto in Consiglio di sicurezza, l’Assemblea generale sia convocata entro dieci giorni e, in quella sede, si svolga un dibattito chiamando a intervenire per primi i membri permanenti che hanno usato il veto. Pur non essendo direttamente collegata alla guerra in Ucraina dal momento che si tratta di un testo negoziato ben prima del conflitto e pur non costituendo un atto vincolante, è estremamente rilevante che questa risoluzione sia stata adottata ora poiché costituisce un enorme passo in avanti nel senso della trasparenza dei comportamenti dei membri permanenti in relazione all’uso del veto.
The conflict, the UN and international law
by Giuseppe Nesi
School of International Studies
In the two months that have passed since the Russian Federation invaded Ukraine, the UN has been criticized for its supposed impotence, and some are wondering if this isn’t indeed a defeat for the United Nations or, even more, for international law. Ukrainian President Volodymyr Zelensky himself, addressing the Security Council on 5 April, said that if the Council is unable to take action in these circumstances then maybe it has no point to exist. But is it fair to say that the UN did nothing or, instead, the UN is being defeated in Ukraine, together with international law?
Before trying to answer this question, let me stress that this conflict in the heart of Europe was caused by an aggression which President Putin described as a “special military operation”. And we must also remember that one of the core principles of the UN is that its members must refrain from the use of force against any state, except in cases of self-defense or where action is authorized by the Security Council.
Since the beginning of the conflict, the UN has been demanding a cease-fire and the pull back of Russian troops. The Security Council has been paralyzed by Russia’s veto. On 2 March, the draft resolution that had been rejected by the Council was adopted, with amendments, by the General Assembly, with 141 countries voting in favor, 5 voting against (in addition to the Russian Federation, Belarus, Syria, Eritrea and South Korea) and 35 abstentions. Even if the General Assembly’s resolution is not binding, it has great political significance; and the General Assembly also adopted another resolution on humanitarian aid for the Ukrainian population, which had similar consequences.
The measures taken in New York were echoed by the media, but the UN system reacted through a series of other important actions. The Human Rights Council established a commission of inquiry to investigate any alleged war crimes committed in Ukraine before the General Assembly decided to suspend the Russian Federation from the Council. The International Court of Justice issued a number of provisional measures demanding, among other things, the suspension of military operations. Not to mention the overwhelming work for the High Commissioner for Refugees, which had to deal with a huge and rapidly growing number of people fleeing the war zones.
Outside of the United Nations, considering the instruments and institutions of international law, just after the start of the conflict forty-one states adhering to the Rome Statute of the International Criminal Court asked the Prosecutor to open an investigation into international crimes committed in Ukraine. But there are also other international organizations that took steps to sanction the attack. That’s why, after several complex procedural hurdles, the Council of Europe has expelled the Russian Federation, which means that in September some 150 million citizens will have no international judicial protection. OSCE, the Organization for Security and Co-operation in Europe, has launched a mission of experts, in line with a mechanism for human rights protection, and their report established that there have been human rights and international humanitarian law violations in Ukraine, as well as war crimes and crimes against humanity.
As regards the legal instruments adopted as a consequence of the attack of the Russian Federation, the heavy economic and diplomatic sanctions imposed by several states and by the European Union cannot be ignored.
The points we made so far may provide a first answer to the question we asked ourselves above, that is what is the purpose of the UN and of international law. We cannot but acknowledge the firm reaction of the UN and the vast majority of the members of the international community that, invoking international law and the instruments provided by the UN Charter, have sided against the Russian invasion.
But we could also extend the question to include the usefulness of the UN so far and its role in international law. Let it suffice to say that for 76 years the United Nations have been the cornerstone of the international community, the organization where States meet and often solve their conflicts and sometimes even other serious problems. Since the Charter of San Francisco, the UN is where the principles and values that have governed the relationships among states have developed in the direction of multilateralism and international solidarity while respecting differences and diversity. The extraordinary regulatory network created on the initiative of the UN and members states in the name of the rule of law and of a world order based on international law and on shared values and principles, and not on the use of force, is the unique added value of the UN system.
There is no doubt that, in the past 25 years in particular, something has stopped working, most of all because Western and Eastern great powers in the UN have frequently abused of their veto power and this has led to a gradual deterioration of the system itself and to the erosion of mutual trust.
The system of collective security may need some changes and, in this context, the war in Ukraine has provided important arguments on the paralysis of the system, all the more when one of the permanent members of the Security Council is involved in a conflict or, even worse, attacks a neighboring state. Reforming the Council has been a topic of discussion for thirty years. What appears to be clear is that any reform process can only take place in a situation of mutual trust and respect among states and, most of all, among the great powers, that are seen as “privileged” members by the other members of the UN because of their veto power. The Russian aggression of Ukraine and this dire crisis provide the occasion to hold the great powers in particular, and the other members of the UN in general, accountable for their responsibilities which, actually, they should have kept in mind, in light of the Charter and of international law, before the conflict broke out.
Just days ago, on 26 April, the UN General Assembly adopted a consensus resolution based on which the General Assembly will automatically meet within ten days if the veto is used in the Security Council by one of its five permanent members and, with the new provision, the veto-casting states will have precedence in the speakers list of the subsequent debate. The resolution is not binding and is not directly connected to the war in Ukraine, since the text had already been tabled before the conflict, but its adoption in this moment is significant as it marks a step forward towards improving the transparency of the permanent members vis-à-vis the veto power.
[Traduzione di Paola Bonadiman]